Norme d'ordinanza. Contributo a una teoria delle ordinanze emergenziali come fonti normative

L'emergenza rappresenta da sempre un tema di massimo interesse per chi studia il Diritto pubblico. A seguito di un evento emergenziale, infatti, l'ordinamento può arrivare persino a sospendere il suo ordinario funzionamento, attivando in risposta poteri urgenti ed eccezionali. Poteri i cui confini non sono predeterminati, perché, per definizione, i fatti emergenziali da risolvere non sono prevedibili. Tale situazione straordinaria - che richiama l'antico principio salus populi suprema lex esto - pone all'interno dello Stato costituzionale problemi di legittimazione e compatibilità assai complessi. Tra i poteri d'eccezione adottati per risolvere un'emergenza vanno certamente incluse le ordinanze che in taluni casi possono operare in deroga alla legge. Ordinanze qui denominate emergenziali proprio per enfatizzare la loro stretta connessione con il fatto eccezionale che ne giustifica l'adozione. Il presente studio mira a indagare la natura e gli effetti delle ordinanze emergenziali, in particolare sostenendo che, sebbene tali atti presentino una forma amministrativa, la loro natura è sostanzialmente normativa. Un'efficacia temporanea, limitata alla durata dell'emergenza e di rango secondario: prevista e legittimata dalla legge - senza acquisire «forza di legge» - che in alcuni casi può portare alla deroga di fonti di rango primario. Se per Santi Romano era la stessa emergenza la fonte del diritto in grado di derogare alle regole ordinarie, nell'attuale ordinamento costituzionale è invece la legge la fonte del potere di ordinanza, che legittima l'eventuale deroga a fonti primarie. Tuttavia, ancora oggi, il fatto emergenziale mantiene un ruolo essenziale, integrando la fattispecie legislativa, la quale, pur non prevendendo un oggetto determinato, trova nel fatto un'evidente delimitazione del potere dell'organo agente, che giustifica, e allo stesso tempo circoscrive, la fattispecie. L'ordinanza, come argomenta la presente ricerca, opera nella prassi come regola dell'emergenza, rappresentando un istituto eccezionale, ma necessario al fine di contribuire a proteggere la sicurezza della società e, dunque, i diritti di libertà. Collana Seminario Giuridico della Università di Bologna CCXCIX.